Die Verfügung als Handlungsform

 

Es gibt im Verwaltungsrecht wird die Verfügung als Handlungsform betrachtet. Bei den verschiedenen Handlungsformen, ist die Verfügung wohl die wichtigste. Die Handlungsformen sind: Verfügung, Plan, Verwaltungsrechtlicher Vertrag, privater Vertrag, Rechtsverordnung, Dienstbefehl, Verwaltungsverordnung, zivilrechtliches Handeln oder der Realakt.

Es gibt einen numerus clausus, also eine begrenzte Anzahl an Handlungsformen und die Verwaltung muss sich für eine dieser Formen entscheiden oder ist von Gesetzes wegen daran gebunden. Mischformen oder neue Handlungsformen dürfen nicht erfunden werden.

Das macht Sinn, denn so wird sichergestellt, dass man als Betroffener weiss, welche Rechtsfolgen zu erwarten sind, weil man die Handlungsform und die dazugehörenden Rechtsmittel kennt. Die Verwaltung wird somit verpflichtet vorausschauend seine Aufgabenerfüllung zu gliedern. Es schafft Rechtssicherheit und wirkt gegen Willkür.

 

Übersicht

  • Unterscheidungskriterien von Handlungsformen
  • Die Verfügung
  • Das Verwaltungsverfahren

 

Unterscheidungskriterien von Handlungsformen

 

Taterfolg oder Rechtserfolg

  • Taterfolg: Ein Realakt soll vollbracht werden z.B. warnt eine Behörde vor Kopfsalat oder Vacherin-Käse, weil er verseucht ist. Die Behörde will, dass nichts mehr gegessen wird (Realakt) aber keine neuen Rechte und Pflichten begründen.
  • Rechtsfolge: Die Behörde möchte Rechte und Pflichten begründen mit z.B. einer Verfügung, Plan, Dienstbefehl, Verwaltungsrechtlicher Vertrag.

 

Rechtsgrundlage im öffentlichen-, oder Privatrecht

  • Private Rechtsgrundlage: Der Privatrechtliche Vertrag hat als einziger seine Rechtsgrundlage aus dem Privatrecht (OR)
  • Öffentliche Rechtsgrundlage: Alle anderen Handlungsformen haben ihre Rechtsgrundlage im öffentlichen Recht.

 

Nur Behörden oder auch Private sind Adressat

  • Nur Behörden als Adressat: Bei Verwaltungsverordnung und Dienstbefehl kommen nur Behörden als taugliche Adressaten in Frage.
  • Auch Private als Adressat: Bei Rechtsverordnung, Plan, Verfügung, verwaltungsrechtlicher Vertrag, privatrechtlicher Vertrag können sowohl Behörden wie auch Private Adressat sein.

 

Hoheitlich einseitige, oder konsensuales zweiseitiges Handeln

  • Hoheitlich einseitig: Primär werden Behörden hoheitlich handeln mit Verwaltungsverordnung, Dienstbefehlt, Rechtsverordnung, Plan, oder einer Verfügung.
  • konsensual zweiseitig: Es kann aber auch sein, dass ein konsensuales Handeln mithilfe eines verwaltungsrechtlichen- oder privatrechtlichen Vertrages mehr Sinn macht, da es zu besseren Ergebnissen führt.
    Grds. kann man oft aber nicht verhandeln mit den Behörden, denn das würde die Rechtsgleichheit verletzen.

 

Die Verfügung

Die Verfügung ist die wichtigste Handlungsform. Sie ist ein auf öffentliches Recht gestützter einseitiger, verbindlicher Entscheid/ Anordnung einer Behörde, individuell auf eine Person und konkret auf einen Sachverhalt abgestimmt, um ein Rechtsverhältnis zu regeln.

Die Verfügung ist die erste verbindliche Festlegung der Behörde, also der Moment wo sie z.B. Entscheiden «ja, du kannst dort Bauen oder nicht». Sie schliesst somit das nichtstreitige Verfahren ab, und kann Auslöser des streitigen Verfahrens sein, wenn sie angefochten wird.

Durch die Verfügung entstehen Rechte und Pflichten. Man halt also bspw. das Recht ein Auto lenken zu dürfen oder die Pflicht den Führerausweis wieder abzugeben. Ausserdem bekommt man ein Rechtsmittel, dass man die Verfügung bei einem Gericht anfechten kann.

Verfügungen machen das Verwaltungsverfahren einfach, denn sie legen Rechtsverhältnisse verbindlich fest. Wenn über alles verhandelt werden würde, wäre das ein riesen Aufwand und ausserdem nicht für alle Parteien gleich, was dem Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) widersprechen würde. Verfügungen schaffen Klarheit, weil Entscheide begründet werden und weil man seine Rechtsmittel und Fristen kennt.

 

Verfügungsdefinition gemäss Art. 5 VwVG

Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:

  • Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
  • Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
  • Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder nicht-eintreten auf solche Begehren.

 

Formelle Elemente der Verfügung

  • Bezeichnung als Verfügung
  • Bezeichnung der verfügenden Behörde
  • Nennung aller Personen, die am verfügten Rechtsverhältnis beteiligt sind
  • Begründung: Darstellung des Sachverhalts und der rechtlichen Erwägungen (Rationalisierung, Transparenz und Akzeptanz)
  • Dispositiv (Verfügungsformel):
    • Regelung des Rechtsverhältnisses (Entscheid: Bewilligung erteilt/ nicht erteilt)
    • Kostenregelung
    • Rechtsmittelbelehrung (Verfügung kann innert 30 Tagen angefochten werden…)
    • Eröffnungsformel
  • Ort, Datum, Unterschrift

 

Rechtsfolgen von Formmängeln

Wenn die Verfügung so formfalsch ist, dass man kaum mehr versteht, was gemeint ist oder wenn sie widersprüchlich ist, so entfaltet die Verfügung keine materielle Wirkung.

Wenn die Verfügung trotz ihres formellen Mangels ihren Zweck klar erfüllt, so ist die trotzdem gültig. Z.B. 21.09.2020 anstatt 21.09.2019 als Datum. Es ist klar, was gemeint ist.

 

Arten von Verfügungen

Individualverfügung

Individuell-konkret: d.h. für eine Person und einen Sachverhalt betreffend. (Normalfall)

Allgemeinverfügung

Allgemeinverfügungen sind keine Erlasse aber ähnlich und schwer abzugrenzen.
generell-konkret: d.h. Für alle Spezialadressaten, aber nur einen konkreten Sachverhalt betreffend.
Allgemeinverfügung gilt nur für diejenigen, die durch die Verfügung wesentlich schwerer betroffen sind als die Allgemeinheit (Spezialadressaten).
Eine Allgemeinverfügung ist für alle Spezialadressaten genauso anfechtbar, wie eine Individualverfügung.

z.B. Regel in einem speziellen Strassenabschnitt oder für einen speziellen Fahrzeugtyp.

Rechtsgestaltende Verfügung (positiv)

Setzt Rechte und Pflichten fest/ hebt diese auf. (Art. 5 Abs. 1 lit. a VwVG)

Rechtsverweigernde Verfügung (negativ)

Abweisung/ nicht Eintritt der Behörde auf ein Gesuch (Art. 5 Abs. 1 lit. c VwVG)

Rechtsfeststellende Verfügung

Stellt die geltende Rechtslage in einem konkreten Fall klar. (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG)
Diese Art von Verfügung ist immer subsidiär zu den anderen beiden Arten.
z.B. ob man «Wald» auf seinem Grundstück hat oder eine Antwort auf eine abstrakte grundsätzliche Rechtsfrage.

Begünstigende Verfügung

Spricht dem Adressaten Rechte zu oder befreit ihn von Pflichten.

Belastende Verfügung

Auferlegt dem Adressaten Pflichten oder verweigert bestehende Berechtigung.

Mitwirkungsbedürftige Verfügung

Kann nur wirksam werden, wenn der Betroffene zustimmt.
in der Regel, wenn ein Gesuch gestellt wurde.

Nicht- mitwirkungsbedürftige Verfügung

Es braucht zur Wirksamkeit keine Zustimmung des Betroffenen.
Oft wenn Verfügung von Amtes wegen eingeleitet wird.

Urteilsähnliche Verfügung

Einmaliger Entscheid zu einer zeitlich abgeschlossenen Frage.

Dauerverfügung

Bezieht sich auf einen fortlaufend sich erneuernden Sachverhalt. Z.B. Betriebsbewilligung, Fähigkeitsausweis.

Endverfügung

Schliesst das Verfahren bzgl. des gesamten Streitgegenstandes ab.
selbständig anfechtbar (Art. 44 VwVG)

Teilverfügung

Schliesst nur einen Teil des Verfahrens vor der betreffenden Instanz ab.
auch selbständig anfechtbar (Art. 44 VwVG)

Zwischenverfügung

prozessuale Anordnung innerhalb eines Verfahrens
in der Regel nicht selbständig anfechtbar.

Sachverfügung

Behörde erteilt Rechte oder Pflichten

Vollstreckungsverfügung

Behörde setzt die Rechte oder Pflichten der Sachverfügung durch.

 

Nebenbestimmungen von Verfügungen

Nebenbestimmungen von Verfügungen begründen zusätzliche Rechte und Pflichten zur Verfügung. Es gibt drei Arten von Nebenbestimmungen: Befristung, Bedingung, Auflage.

Befristung

Zeitliche Grenze der Geltung der Verfügung
Der Zeitraum kann bestimmt (3 Jahre) oder unbestimmt (Führerausweis/ Anwaltspatent) sein.

Bedingung

Rechtswirksamkeit der Verfügung ist abhängig von einem künftigen Ereignis.
Suspensivbedingung (aufschiebend): Rechtswirksamkeit erst ab Eintreten der Bedingung
Resolutivbedingung (auflösend): Rechtswirksamkeit bis zum Eintreten der Bedingung

Auflage

Mit der Verfügung wird eine Zusätzliche Pflicht (Tun, Dulden, Unterlassen) verknüpft.
Die Auflage gilt als separat durchsetzbare Regelung und ist erzwingbar.
z.B. Rodelbahn wird bewilligt, aber nur unter der Auflage, dass Sicherheitskissen- und Netze angebracht werden.

 

Verbindlichkeit von Verfügungen

Alle Verfügungen sind verbindlich. D.h. Mit der Eröffnung der Verfügung muss man sich an die Pflichten halten und kann von seinen Rechten Gebrauch machen.

Formelle Rechtskraft

Verfügung kann in diesem Zeitpunkt mit keinem ordentlichen Rechtsmittel mehr angefochten werden, weil die Rechtsmittelfrist abgelaufen ist/ gar kein Rechtsmittel zur Verfügung steht/ der Betroffene ausdrücklich auf Rechtmittel verzichtet und die Verfügung akzeptiert/ weil die letzte Instanz entschieden hat. Das Verfahren ist beendet.

Materielle Rechtskraft

Wenn materielle Rechtskraft erwachsen ist, ist die Verfügung grds. unabänderbar und kann auch von der Verwaltungsbehörde nicht mehr widerrufen werden. Eine Verfügung kann nur materiell rechtskräftig werden, wenn sie bereits formell rechtskräftig ist.
Im Verwaltungsrecht wird von diesem Grundsatz abgewichen, und Verfügungen sind grds. abänderbar.

 

Fehlerhafte Verfügungen

Was ist eine Fehlerhafte Verfügung?

Sie ist inhaltlich rechtswidrig (d.h. falsche Rechtsanwendung/ Sachverhaltsanwendung)
ursprüngliche Fehlerhaftigkeit: Falsch seit dem Erlass der Verfügung
nachträgliche Fehlerhaftigkeit: Im Zeitpunkt des Erlasses rechtmässig und später dann nicht mehr richtig. (nur bei Dauerverfügungen möglich)

Fehlerhaftigkeit bewirkt grds. immer Anfechtbarkeit der Verfügung.

Wenn ein Mangel besonders schwer wiegt und offensichtlich sowie leicht erkennbar ist kann das zur Nichtigkeit der Verfügung führen.
Gründe für Nichtigkeit: Schwerwiegender…

  • Zuständigkeitsfehler (Die falsche Behörde hat entschieden)
  • Verfahrensfehler (z.B. Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV)
  • Form- und Eröffnungsfehler (falscher Name des Adressaten)
  • Inhaltlicher Mangel

 

Änderung von fehlerhaften Verfügungen

Wenn die Behörde realisiert, dass ihre Verfügung fehlerhaft ist: Widerruf durch die Behörde möglich
Wenn der Betroffene die Verfügung als fehlerhaft empfindet: Einsprache/ Rekurs/ Beschwerde innert der Frist möglich oder später: Revisionsbegehren/ Widererwägungsgesuch

Widererwägung

Eine Widererwägung ist ein Gesuch des Betroffenen an die Behörde die Verfügung zu prüfen.
Wenn sich die Umstände seit dem Erlass der Verfügung wesentlich geändert haben, hat man sogar einen Anspruch darauf abgeleitet aus Art. 29 Abs. 1 BV

Revision

Die Revision ist eine Aufhebung oder Abänderung einer Verfügung von Amtes wegen oder auf Begehren des Betroffenen hin.
Revisionsgründe sind gemäss Art. 66 VwVG z.B.:
Beeinflussung der Verfügung durch Straftat, EGMR heisst Individualbeschwerde gut, erheblich neue Tatsachen und Beweise kommen hervor.

 

Abwägung, ob Verfügung zu ändern sei

Ob eine formell Rechtskräftige Verfügung geändert werden soll hängt davon ab, ob mehr Gründe dafür oder dagegen sprechen. Man macht eine Art Güterabwägung. Man muss abwägen zwischen Rechtssicherheit (an der Verfügung festhalten, kein Fähnchen im Wind sein) und der objektiv richtigen Rechtsanwendung (Das Recht muss einfach richtig angewendet werden)

Ursprünglich fehlerhafte Verfügungen: Änderungen wirken ex tunc
anfänglich fehlerhafte Verfügungen: Änderungen wirken ex nunc

 

Das Verwaltungsverfahren

Nichtstreitiges Verfahren: Von dem Gesuch über die Abklärungen und Prozess der Entscheidungsfindung bis zum Entscheid in Form der Verfügung. Der Ball liegt in dieser Zeit bei der Behörde, man wartet einfach auf die Verfügung.

Streitiges Verfahren: Ab der empfangenen Verfügung, wenn sie angefochten wird, die Streite vor den Gerichten über den Inhalt der Verfügung.

Rechtsgrundlage des Verwaltungsverfahrens ist im Bund das VwVG (Verwaltungsverfahrensgesetz)
Art. 7-43 regeln die allgemeinen Verfahrensgrundsätze im nichtstreitigen Verfahren.
Art. 44-79 regeln das streitige Verfahren.

Wichtig zu wissen ist, dass das Verwaltungsverfahren grds. Kantonal geregelt ist.

 

Verfahrensgrundsätze

Offizial- und Dispositionsmaxime

Es geht darum, wer die Verfahrensherrschaft hat.

Offizialmaxime: Im nichtstreitigen Verfahren hat die Behörde die Verfahrensherrschaft, d.h. sie bestimmen über Einleitung, Beendigung und Gegenstand des Verfahrens.
Dispositionsmaxime: Im streitigen Verfahren haben beide Parteien die Verfahrensherrschaft, d.h. sie können beide über Einleitung, Beendigung und Gegenstand des Verfahrens bestimmen.

Untersuchungs- und Verhandlungsmaxime

Es geht darum, wer die Sachverhaltsabklärungen unternimmt.

Untersuchungsmaxime: Behörde ist verantwortlich für die Beschaffung des Tatsachenmaterials und muss Sachverhaltsabklärungen vornehmen. Grösstenteils in beiden Verwaltungsverfahrensstufen.
Verhandlungsmaxime: Die Parteien müssen Tatsachen beweisen und den Sachverhalt darstellen. V.a. im Zivilprozess.

Rechtsanwendung von Amtes wegen

Es geht darum, wer das Recht kennen und rügen muss.

Grundsatz: Die Behörde, meist das Gericht, ist zur richtigen Rechtsanwendung verpflichtet. Wenn eine Norm einschlägig ist, muss sie angewendet werden, selbst wenn die Parteien diese Norm nicht gerügt haben. («iura novit curia» = Das Recht kennt der Gerichtshof)
Ausnahme: Nur die Normen, die gerügt wurden, werden geprüft. Z.B. bei der BöA (Art. 82 ff. BGG), Subsidiären Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) oder der Beschwerde and BVwG.(Art. 31ff. VVG)
Im BGG Art. 106 Abs. 2 das «qualifizierte Rügeprinzip»

 

Allgemeine Verfahrensgarantien (Art. 29 BV)

Art. 29 Abs. 1

Anspruch auf gleiche und gerechte Verhandlung im Verfahren. Verbot der formellen Rechtsverweigerung

  • Verbot der Rechtsverweigerung i.e.S. (Wenn eine Behörde gar nicht entscheidet, also keine Verfügung ausstellt)
  • Verbot der Rechtsverzögerung (Verbietet das verschleppen und verzögern des Verfahrens und fordert die Behörde auf innert «angemessener Dauer» zum Schluss zu kommen.)
  • Verbot des überspitzten Formalismus (schützt den Einzelnen vor prozessualer Formstrenge, die exzessiv und sachlich nicht begründet ist. Oft ist Formstrenge allerdings begründet.)

Anspruch auf richtige Zusammensetzung und Unparteilichkeit der entscheidenden Behörde (abgeleitet aus Abs. 1 aber nicht geschrieben. Die Behörde darf nicht befangen sein, damit sie unvoreingenommen und unparteiisch die Sachlage begutachten kann. Ist eine Befangene Person dabei, muss sie in den Ausstand treten.)

Art. 29 Abs. 2

Anspruch auf rechtliches Gehör (Jeder hat das Recht angehört zu werden. Parteien dürfen Mitwirken und Beweise Vorbringen und auf Tatsachen aufmerksam machen. Man hat ein Recht darauf, dass Entscheide begründet werden. Ausserdem darf man seine Akten einsehen und diese kopieren.
Rechtsfolgen: Eine Verletzung des Anspruches auf rechtliches Gehör, führt bei Anfechtung, zur Aufhebung der Verfügung, ausser es ändert eh nichts am Entscheid)

Art. 29 Abs. 3

Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und unentgeltlichen Rechtsbeistand (Voraussetzungen: Bedürftigkeit, also wenn die Mittel fehlen, um die Gerichtskosten zu bezahlen neben den Grundbedürfnissen für die Familie. Nichtaussichtslosigkeit des Verfahrens.)

 

Verfahren beim Erlass einer Verfügung

Welche Schritte in welcher Reihenfolge getätigt werden, damit eine Verfügung ordnungsgemäss erlassen wir. Der Erlass einer Verfügung gliedert sich in 4 Schritten.

  1. Einleitungsphase (Art. 7-10 VwVG)
    Einleitung von Amtes wegen, oder auf Gesuch hin, Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen (Zuständigkeit der Behörde, Ausstandsgründe eines Behördenmitglieds, Partei- und Prozessfähigkeit der Beteiligten)
    Für Parteifähigkeit: Rechtsmittel, Besondere Berührtheit, Rechte und Pflichten sind berührt.
  2. Ermittlungsphase (Art. 12,13 VwVG)
    Ermittlung des massgeblichen Rechts und des Sachverhaltes durch Behörde und Parteien.
  3. Entscheidungsphase (Art. 34-38 VwVG)
    Erlass und Eröffnung der Verfügung (förmliche Mitteilung an Empfänger)
  4. Durchsetzungsphase (Art. 39-43 VwVG)
    Vollstreckung der Verfügung
Die Verfügung als Handlungsform Verwaltungsrecht # 4

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